El urbanismo y el riesgo de corrupción

Bajo el lema “El urbanismo y el riesgo de corrupción” la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana conmemoró el pasado 12 de diciembre, por sexta vez, el Día Internacional de Lucha contra la corrupción. Un puñado de escogidos expertos hablaron del importantísimo papel de la ciudadanía ante el fenómeno de la corrupción urbanística que, de forma organizada, puede y debe, defender el espacio público del que todos somos legítimos propietarios. Nos contaron en primera persona casos en los que la lucha contra esta lacra, pese a ser muy dura, consigue no solo revertir situaciones, sino también imponer merecidas condenas a quienes groseramente infringen la ley en su propio beneficio. También tuvimos la oportunidad de conocer la visión jurídica de este lamentable atropello al bien común. El bien jurídico protegido en la corrupción urbanística es la utilización racional del medio como recurso natural limitado y la adecuación de su uso al interés general. Se trata de un bien comunitario que no tiene un titular concreto, sino que su lesión perjudica, en mayor o menor medida, a toda una colectividad, pues los escándalos de corrupción ligados al urbanismo tienen un enorme impacto: económico, ambiental y social. Entre las causas de este fenómeno se señala la excesiva discrecionalidad con que los Ayuntamientos han ejercido y ejercen la función planificadora. Convenios urbanísticos con particulares que otorgan a estos un papel decisivo, promociones inmobiliarias como caldo de cultivo, o tecnoestructuras funcionariales, bien haciendo dejación de sus funciones, bien sirviendo activamente de correa de transmisión. La ONG Transparencia Internacional ha señalado que el ámbito donde la corrupción es más elevada en España es el local. En estos gobiernos, sobre todo en los situados en la costa o en las inmediaciones de las grandes ciudades, la calificación del suelo urbano es el origen de los mayores casos de corrupción. Se advierten graves problemas, al menos, en cuatro grandes áreas: la normativa, la burocrática, la política y la judicial. La hiperregulación, o incluso a veces la regulación tramposa, deja abierta la puerta a la arbitrariedad, la confusión y la opacidad, la prepotencia en la toma de decisiones y el mal gobierno. La apertura de actividades y su funcionamiento sin la concesión de las oportunas licencias haciendo la vista gorda o el excesivo retraso de autorizaciones en temas sencillos que debieran resolverse con mayor eficacia, son disfunciones del sistema que es necesario corregir. Formación e información, tanto del funcionariado como de los cargos electos y no electos, son fundamentales para prevenir la desviación de cualquier conducta. Las consecuencias no son baladíes: posibles delitos de prevaricación, malversación de fondos públicos, cohechos, blanqueo de capitales, organización criminal, tráfico de influencias, financiación ilegal de partidos políticos; o cuanto menos, sanciones administrativas, que deben ser proporcionales, disuasorias y efectivas; además de aquellas consecuencias que pese a ser intangibles, tienen una repercusión incluso más perjudicial: el daño reputacional, la desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones y en quienes las gobiernan, la quiebra del principio de igualdad y la desvinculación del bien común y del interés general en beneficio de unos cuantos. No podemos negar la lentitud de la vía judicial, con causas que se prolongan una media de ocho años; justicia que es gravosa, y que no puede ser costeada por el ciudadano medio. Además, muchas veces enmarañada: El asunto resulta que es contencioso cuando se planteó por la vía penal, o viceversa, si se planteó la acción penal, los hechos terminan no ajustándose a los elementos del tipo, puesto que no todo lo que es corrupción está recogido en el Código Penal. También el Código Penal requeriría una profunda reforma, así como la Ley procesal. La complejidad de estos asuntos hace inviable que se puedan acometer adecuadamente, con los escasos medios personales y materiales de que se dispone. Desde nuestro punto de vista, los delitos de corrupción deberían de ser de conocimiento de una justicia especializada, como ha ocurrido con temas tan particulares y repudiables como la violencia de género. Curioso resulta que, aunque urbanidad y urbanismo, proceden de idéntica etimología, urbs-urbis en latín, sus significados actuales más comunes sean sumamente distantes. Según la RAE, urbanidad es el comportamiento acorde con los buenos modales que demuestra buena educación y respeto hacia los demás. No obstante, según la RAE, urbanismo es la ordenación de los edificios y espacios de una ciudad; la concentración y distribución de la población en las ciudades. Ante ello y con todos mis respetos a los académicos, es preferible en este caso acudir a la Wikipedia, que define el urbanismo como el estudio de cómo los habitantes de áreas urbanas, pueblos y ciudades, interactúan con el entorno construido. Añade la enciclopedia libre la necesidad de la planificación urbana, centrada en el diseño físico y la gestión de las estructuras urbanas. En su conjunto, estudia las relaciones sociales, económicas y ambientales que tienen lugar dentro del fenómeno urbano.  Debemos el término urbanismo al ingeniero de caminos catalán Ildefonso Cerdá, a finales del siglo XIX. Hombre polifacético, escribió la Teoría general de la urbanización (1895), obra pionera por la cual se le considera uno de los fundadores del urbanismo moderno. Su proyecto más importante fue la reforma urbanística de la Barcelona del siglo XIX mediante el Plan Cerdá, con el que creó el barrio del Ensanche.  Según Cerdá, la urbanística es la planificación de los diversos lugares y ambientes en los que se desarrolla la vida material, sentimental y espiritual en todas sus manifestaciones, individuales y colectivas, y comprende tanto los asentamientos urbanos como los rurales. El bienestar de la población, residente o forastera, constituye el objeto último de la urbanización. Cerdá decía: «He aquí las razones filosóficas que me indujeron y decidieron a aportar la palabra urbanización, no sólo para indicar cualquier acto que tienda a agrupar la edificación y a regularizar su funcionamiento en el grupo ya formado, sino también el conjunto de principios, doctrinas y reglas que deben aplicarse, para que la edificación y su agrupamiento, lejos de…

La reforma de la malversación dará carta blanca a la impunidad

Los olvidados del TREBEP

Las leyendas urbanas cuentan que la norma más conocida y citada de todos los ordenamientos jurídicos del mundo es la Quinta Enmienda de la Constitución Norteamericana de 1791. Las crónicas jurídicas (Swerdlow, 1982) recogen como uno de los momentos históricos de la utilización de la Quinta Enmienda la comparecencia de Blanche Posner, una profesora jubilada integrante de la WSP (Women Strike for Peace), que se acogió a la Quinta hasta 44 veces en la misma audiencia ante la HUAC (Comité de Actividades Antiestadounidenses). Ella, junto con sus compañeras, que también siguieron la misma línea de defensa, sumaron hasta 145 invocaciones en el mismo proceso de la norma de la Constitución Norteamericana que permite a los testigos negarse a responder cuando las respuestas pueden incriminarlos. En la práctica jurídica de nuestro ordenamiento jurídico nacional los preceptos legales sobre los que existe consenso como más utilizados y citados son, también, dos artículos de la Constitución de 1978, el 14 y el 24. El primero, regulador de la igualdad, y el segundo de la tutela judicial efectiva y del derecho a la defensa. En el lado contrario de la fama, en el lugar donde habita el olvido, se encuentran los artículos menos utilizados y desconocidos de nuestro ordenamiento jurídico, que al parecer de parte de la doctrina resultan ser los artículos 52 a 54 del TREBEP. LOS OLVIDADOS DEL TREBEP: los artículos 52 a 54 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público. El Código de Conducta de los empleados públicos es el gran olvidado en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, mereciendo señalarse que tal abandono lo ha sido tanto por la doctrina, como por los procesos selectivos desarrollados por las Administraciones Públicas, como (en ocasiones) por la formación que se imparte a los empleados públicos una vez que ingresan a la función pública, como, consecuentemente por su falta de aplicación, por la jurisprudencia que emana de Juzgados y Tribunales. La regulación del Código de Conducta se encuentra, para sorpresa de numerosos empleados públicos que desconocen tal cuestión, recogido con rango de ley en los artículos 52 a 54 del Capítulo VI del Título III del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. El TREBEP establece la regulación del Código de Conducta de los empleados públicos (art. 52), detallando los principios éticos que deberán respetar (art. 53) así como los principios de conducta a que están sujetos (art. 54). A continuación analizaremos y justificaremos en este texto la afirmación de que los artículos reguladores del Código de Conducta de los empleados públicos son los grandes olvidados de nuestro sistema jurídico público, debiendo adelantarse desde este momento que parte de la doctrina ya ha venido apuntando esta conclusión, aunque sin detallarla y extenderla, razón que impulsa y justifica este trabajo, y en tal sentido tenemos que hacer nuestra la contundente conclusión que nos recuerda que “el Código de Conducta del TREBEP, aplicable a empleados públicos, ha pasado sin pena ni gloria, como un perfecto desconocido” (Jiménez Asensio, 2020). 1. La doctrina: la tardía ética administrativa y las dudas sobre los códigos éticos. Las preocupaciones de modernización y reforma de la función pública en nuestro ordenamiento jurídico han pivotado fundamentalmente sobre los aspectos burocráticos, organizativos y de control (Irurzun Montoro, 2010). Así, la preocupación del legislador, y de gran parte de la doctrina, se centró en el estudio de la Administración Electrónica, y muy en concreto en la integración de las nuevas tecnologías en las instituciones clásicas de nuestro derecho administrativo, siendo preterido el estudio de la ética en el marco de la Administración. No será hasta la primera década del siglo XXI cuando, los conocidos y abundantes casos de corrupción producidos en el marco de la actividad política -y de forma conexa en las propias Administraciones Públicas- han dado lugar a reflexiones doctrinales que culminarían con la regulación de comportamientos éticos de la actividad pública. Desde este momento se afianzará una preocupación doctrinal por el comportamiento y cualidades éticas y morales de los empleados públicos. La doctrina ha venido utilizando indistintamente, para esta figura desconocida hasta el momento en nuestro derecho público, las denominaciones de ética pública o ética política (Villoria Mendieta 2007), pareciendo a nuestro juicio más acertada la denominación de ética administrativa (Gracia Romero & Latorre Vila, 2007). El estudio doctrinal de la ética administrativa se sustenta en dos grandes pilares; por un lado, aquella rama del conocimiento que atiende y persigue la explicación de la ética de la propia organización pública; por otro lado, el segundo enfoque de la ética administrativa atiende al estudio de la ética del personal al servicio de la propia Administración. La ética de los empleados públicos en la que se integra el Código de Conducta también es susceptible de ser analizada desde dos prismas conceptuales: el negativo y el positivo (Carro Fernández-Valmayor, 2010). El enfoque negativo atiende a la construcción de una ética limitativa, esto es, aquella que pretende evitar comportamientos fraudulentos o corruptos. La ética positiva o extensiva por el contrario pretende, en contraposición, una mejora o apasionamiento del sentido del servicio público, huyendo de la represión de conductas para buscar el fomento de valores. 2. La eficacia jurídica de los Códigos de Conducta y su aplicación por los Juzgados y Tribunales. La problemática de la eficacia jurídica de los artículos 52 a 54 del TREBEP reguladores del Código de Conducta, pese a su indudable inclusión en una norma de carácter legal, surge desde el mismo momento en que fue aprobado el Estatuto Básico del Empleado Público en el año 2007, y ello porque ya en aquella exposición de motivos el legislador, tras señalar la innovación que suponía en nuestro sistema jurídico la configuración de “un auténtico código de conducta”, inmediatamente precisaba a renglón seguido que el mismo se incluía en el Estatuto con “una finalidad pedagógica y orientadora”. La dificultad dogmática que surge de la propia exposición de motivos se acentúa ante el tenor literal…