La integridad, un valor presente en Els Furs de Jaume I

La reciente Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, al precisar sus principios generales, define la integridad con estas palabras: las personas al servicio de la administración, ocupen o no un cargo público, deben generar confianza y velar por la calidad democrática de las instituciones públicas y su reputación ante la ciudadanía. El ejercicio de sus funciones se debe caracterizar por la imparcialidad, la objetividad, la honestidad, el respeto al marco jurídico y la observancia de un comportamiento ético ausente de arbitrariedad, orientado al cumplimiento y la satisfacción de los intereses generales. La presencia de esta preocupación y valores en el ordenamiento jurídico valenciano hunde sus raíces en los albores de la etapa foral. En efecto, en las primitivas disposiciones normativas concedidas por Jaume I a la ciudad de València (Consuetudines Valentiae) y en els Furs (Fori Valentiae, 1251 y Furs de València, 1261) concedidos posteriormente con carácter general para todo el reino, la integridad impregna muchos de sus preceptos. Es un valor que preservar y una virtud a practicar por quienes ejercen oficios públicos. Y, en consecuencia, aquellas conductas que denotan falta de honestidad o arbitrariedad, en cuanto que contrarias a la integridad, deben ser sancionadas. A partir de la recopilación disponible en el Arxiu Virtual de la UJI, de las primeras normas concedidas por Jaume I, entre 1238 y 1271, a la ciudad y pueblo valenciano, he realizado una selección de preceptos que tratan de preservar las conductas íntegras y sancionar las que suponen cualquier tipo de actuación corrupta. La lectura atenta de Els Furs permite conocer la importancia que la integridad, como valor, tiene a lo largo de todo el texto normativo. Prueba de ello es la frase con la que se inicia el texto “Com manamens sien de dret honestament viure” y la justificación de la necesidad de poner por escrito el Derecho “aver memòria de totes coses e que en neguna cosa hom no·s desviàs”. Ambas afirmaciones apuntan claramente hacia la integridad: las personas han de vivir honesta y rectamente. Desde una perspectiva institucional, al regular la cort de justícia y los oficiales que han de servir en ella, Els Furs estipulan que la persona que desempeñe el oficio de batle, así como todos aquellos que tengan a cargo la administración de rentas reales, no deberán intervenir en ningún pleito criminal o civil, “sinó tant solament los pleyts e les demandes qui seran sobre los sensals nostres o les altres rendes nostres”. Tampoco actuar como abogados ni asesores de nadie. El rey quiere evitar cualquier tipo de conflicto de intereses que pueda influir en la recta administración de la Justicia y por eso hace incompatible el ejercicio de determinadas funciones con otras. Y prohíbe a la institución solicitar y recibir “cosa per donar auctoritat sua”. En la actualidad, el conflicto de intereses ha sido objeto de regulación por el legislador valenciano mediante la Ley 8/2016, de 28 de octubre y el Decreto 65/2018, de 18 de mayo. Por su parte, la AVAF ha prestado especial interés a esta cuestión a través del documento Reflexiones sobre conflictos de interés y el docuforum Los conflictos de interés y la integridad pública. La política de regalos, presente en el articulado de la ley valenciana de transparencia (arts. 54-56), también está regulada en el código ético y de conducta de la AVAF. Son interesantes también las garantías previstas en els Furs para preservar la imparcialidad de los jueces y tribunales, entre ellas el deber de abstención, previendo incluso el supuesto de que el motivo de abstención resulte sobrevenido, durante el juicio: si la cort o el jutge al començament no ere sospitós, e mentre que·l pleit de la enquisició se menarà serà feyt sospitós per alcuna novela rahó, doncs la cort do a ell altre jutge no sospitós. A lo largo del texto son frecuentes los mandatos dirigidos a preservar la integridad de quienes desempeñen oficios de provisión real y la de quienes, por algún motivo, están al servicio del rey. Así, por ejemplo, a los arrendatarios de las rentas reales se les impide intervenir como jueces en cualquier tipo de proceso. Los oficiales reales no podrán adquirir, ni subastar ni pujar en una subasta cuando el objeto de esta sea una renta real. Para evitar que quienes manejaban información por razón del desempeño de un oficio público, pudieran beneficiarse de la misma (abuso de información privilegiada), se les prohibía “comprar alcunes heretats que per juhii o per sentència de cort s’auran a vendre”. Quedaba así establecida la prohibición de que los oficiales reales pudieran adquirir heredades previamente embargadas por la Justicia. En materia de fe pública judicial y para aquellos casos en que pudieran surgir discrepancias respecto a lo declarado o probado en juicio, els Furs otorgaban valor probatorio a “los actes públiques que seran feytes en aquell pleyt”, por encima, incluso, de lo que pudiera manifestar de palabra el propio tribunal. Para mayor garantía del contenido de las actas procesales, las disposiciones de Jaume I obligaban a aquellas fueran escritas “per l’escrivà de la cort” en todos los procesos con cuantía igual o superior a 100 solidos. Así mismo, las actas escritas en el “libre de la cort” así como “els libres dels escrivans públichs” gozaban de presunción de veracidad. Si pese a lo establecido en els Furs respecto a la integridad con que debían comportarse y actuar los jueces, estos no procedían con rectitud y descuidaban su función, dictando alguna resolución “contra lo manament de la Costum de València”, las disposiciones de Jaume I dejaban claro que el juez que así procedía “la dita Costum ofen e fa contra ella”. No cabía pues apartarse del Derecho, ni existía Justicia al margen del dictado de la norma. En caso de que una causa hubiere sido juzgada apartándose de lo preceptuado en els Furs, esta deberá a ser nuevamente juzgada, declarándose nulo el primer juicio. Para aquellos casos en que el juez se corrompa, mediando promesa o entrega de…

Buzones de denuncias: Qué, Quién, Cuándo, Dónde y Por qué

1. Los buzones de denuncias en materia antifraude: conceptos básicos Estamos ante una nueva obligación legal. La Directiva 1937/2019 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, establece la necesidad de promover los canales de denuncia interna y externa: “los Estados miembros promoverán la comunicación a través de canales de denuncia interna antes que la comunicación a través de los canales de denuncia externa.” (art.7.2). La norma establece una preferencia de los canales de denuncia interna frente a los externos, “los Estados miembros promoverán la comunicación a través de canales de denuncia interna (…), siempre que se pueda tratar la infracción internamente de manera efectiva y siempre que el denunciante considere que no hay riesgos de represalias.” (art.7.2). Esta necesidad de promover la implantación de los canales de denuncia interna, se complementa con de la de articular los procedimientos de denuncia y seguimiento adecuados, previa consulta a los interlocutores sociales y de acuerdo con ellos cuando así lo establezca el Derecho nacional. No obstante, el denunciante podrá dirigirse directamente al canal externo si tras la denuncia interna, no se toman las medidas oportunas; si se presume que la denuncia a sus superiores no va a producir efectos; o bien cuando exista peligro inminente o manifiesto para el interés público. Por su parte, el Anteproyecto de Ley de transposición de la Directiva 2019/1937 (en adelante, APL), se refiere a los sistemas internos de información, optando por esta terminología menos contundente, casi un eufemismo, y disponiendo que estos sistemas internos de información son el cauce preferente para informar sobre las acciones u omisiones previstas en el artículo 2, en definitiva sobre las infracciones sobre el Derecho de la Unión previsto en la Directiva (artículo 4 APL). El órgano de administración o de gobierno de cada entidad u organismo será el responsable de la implantación del sistema interno de información, previa consulta con la representación legal de las personas trabajadoras (art. 5 APL). La gestión de los sistemas internos de información se podrá llevar a cabo dentro de la propia entidad o acudiendo a un tercero externo. (art. 6 APL). Además, todos los canales internos de información estarán integrados dentro del sistema interno de información. El Anteproyecto también se refiere a la anonimización o confidencialidad del informante (entiéndase “denunciante”). Así, establece que los canales internos de información deberán permitir la presentación y posterior tramitación de comunicaciones anónimas (art. 7.3 APL). Por su parte, el procedimiento de gestión de las comunicaciones internas (entiéndase “denuncias”) es el establecido en el art. 8 APL, al cual nos remitimos. En todo caso habrá que seguir la evolución del texto ya en las fases de Proyecto de ley, informes y tramitación en sede parlamentaria. Lo que sí parece claro es que la inmensa mayoría de las entidades públicas y privadas deben tenerlos: “Los Estados miembros velarán por que las entidades jurídicas de los sectores privado y público establezcan canales y procedimientos de denuncia interna y seguimiento (…)” (art. 8.1 Directiva). Según la propia Directiva, el establecimiento de un canal o buzón de denuncias es obligatorio para las entidades jurídicas del sector privado de más de 50 trabajadores. Los Estados miembros podrán exigirlo a las entidades de menos de 50 trabajadores, pero esta decisión se deja al desarrollo normativo nacional. De momento, el citado anteproyecto de ley regula de manera general la obligación únicamente para las personas jurídicas privadas de 50 o más trabajadores. No ocurre lo mismo en el sector público, donde los canales de denuncia serán obligatorios. En este caso la Directiva vuelve a establecer la posibilidad de que los Estados miembros puedan eximir a los municipios de menos de 10.000 habitantes o con menos de 50 trabajadores, así como a otras entidades jurídicas del sector público con menos de 50 trabajadores. Pero aquí el anteproyecto de Ley no exime a ninguna entidad del sector público de la obligación, y habida cuenta de que las dificultades de los Ayuntamientos pequeños se pueden solventar con la compartición de recursos y, sobre todo, con la acción de apoyo y asistencia de Diputaciones, Cabildos y Consejos, es más que probable que se mantenga la obligatoriedad.   2. El buzón de denuncias de la Agencia Valenciana Antifraude: un modelo a reproducir ¿Cómo articular la aludida obligación de crear y mantener un buzón de denuncias en nuestras entidades del sector público? Nuestra propuesta particular es el modelo de la Agencia Valenciana Antifraude. Nuestro buzón de denuncias, en este caso interno y, como oficina antifraude, también externo en el sentido anteriormente explicado, se encuentra en funcionamiento desde 2018. Está basado en la plataforma Globaleaks y fue originariamente adaptado a la tecnología y legislación vigente por Xnet, de esta forma pudo ser utilizada y replicada en diferentes instituciones y organismos en España de forma rápida, ágil y sin coste. La herramienta puede ser descargada desde la web del creador de la misma https://www.globaleaks.org/ donde se puede acceder a las principales características de la misma y que nos gustaría agrupar en cuatro grupos: 1. A nivel de usuario: gestión sencilla desde un interfaz web, traducida a más de 60 idiomas, completamente configurable y personalizable con los colores y logos corporativos de las diferentes administraciones. Permite también su adecuación a la casuística de cada proyecto, permitiendo la denuncia anónima, creación de cuestionarios avanzados, conversaciones privadas e intercambio de información e informes estadísticos. 2. A nivel técnico: mantenimiento a largo plazo garantizado por el desarrollador (LTS), aplicación totalmente autónoma (sin necesidad de disponer de servidores web o de otras aplicaciones), construida mediante tecnologías de navegación ligera, sistema de copia de seguridad integrado, configuración automatizada de acceso a través de la red privada TOR y preparada para ser integrada con otras páginas web e intranets. 3. A nivel legal: cumple con los estándares de la ISO 37002:2021 (Sistemas de gestión de la denuncia de irregularidades) así como con la Directiva Comunitaria 2019/1937 sobre protección del denunciante de…

Elusión de los principios rectores aplicables a los procesos de selección y provisión de los empleados públicos

En el año 2021 el número de denuncias presentadas ante la Agencia de Prevención y Lucha Contra el Fraude y la Corrupción de la Comunitat Valenciana relativas a la materia de recursos humanos ha supuesto el 45% del total, y dentro de éstas, las relativas a supuestas irregularidades en los procesos selectivos, acceso y procedimientos de provisión, suponen el 35% del total, lo que supone casi 4 de cada 10 denuncias presentadas durante el año 2021. Estos datos nos invitan a reflexionar sobre la efectiva aplicación de los principios inspiradores y rectores del acceso al empleo público.  Igualdad, mérito, capacidad, transparencia, publicidad, imparcialidad, independencia y profesionalidad son, entre otros, los principios rectores de acceso al empleo público que se recogen en la Constitución y en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, principios conocidos por todos los que trabajamos al servicio de lo público. ¿Pero el conocimiento teórico de estos principios implica su interiorización y aplicación en el momento de participar en un proceso selectivo o de provisión de un puesto, ya sea como aspirante o como miembro de un órgano técnico de selección? La vulneración del principio de igualdad se produce, por ejemplo, en casos en los que no se garantiza el anonimato en la realización y corrección de las pruebas realizadas en los distintos procedimientos, cuando la anonimización es obligatoria siempre que sea posible. La falta de anonimización es una irregularidad administrativa que puede implicar la nulidad de pleno de derecho del proceso, siendo especialmente relevante en las pruebas en las que el órgano técnico de selección goza de un espacio de apreciación, y que en las que la garantía del anonimato es, en palabras del tribunal supremo[1], “una herramienta al servicio de lograr en la mayor medida posible la eficacia del principio constitucional de igualdad en el acceso en el acceso a la función pública”.  La vulneración del principio de igualdad, junto con los de mérito y capacidad también se hace patente en procesos selectivos en los que se utilizan las entrevistas personales para seleccionar al candidato más idóneo. No es que no se puedan realizar entrevistas, no se trata de eso, de hecho la normativa las permite para “completar” el resto de las pruebas del proceso de selección y pueden ser una buena herramienta con un uso adecuado. Cosa diferente es su utilización fraudulenta cuando son determinantes para la decisión final adoptada por el órgano técnico de selección, por la ponderación que se da a las mismas en el proceso selectivo y sobre todo por la falta de establecimiento previo a su realización de unos criterios los más objetivos posibles a tener en cuenta para la valoración de los candidatos, la falta de archivo en soporte audiovisual del desarrollo de las mismas para una posterior comprobación si es necesaria, así como la falta de reflejo en las actas de la evaluación efectuada por los miembros del tribunal tras el desarrollo de la citada entrevista por cada uno de los aspirantes. El ataque frontal a todos los principios rectores de acceso al empleo público que recoge el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público de 2017 y la Constitución Española se da en los casos en los que se produce una filtración de las pruebas a alguno de los aspirantes antes de la realización de las mismas. En ese momento, esos principios pasan a ser una mera declaración retórica a la que se le ha desprovisto de toda la carga ética y moral que el cumplimiento de los mismos conlleva. Tanto los empleados públicos que acceden a su puesto de trabajo con este tipo de prácticas como los empleados públicos que forman parte de los órganos técnicos de selección que las permiten, fomentan la creación o permanencia de un clientelismo en la administración así como la creación de una estructura al servicio de la autoridad y de quien la representa y no del interés general, estructura que facilita, en no pocas ocasiones, la corrupción política y funcionarial. Este clientelismo, es por sí mismo, en palabras de Carles Ramió[2], “un vector de corrupción, que además abre la puerta a otras dinámicas corruptas como la falta de empoderamiento de unos empleados públicos ante unos cargos políticos a los que les “deben” el privilegio de trabajar en el confort de una Administración pública, lejos del frío de las crisis de desempleo que abrazan las empresas privadas”. El citado autor pone de manifiesto que “la politización de facto de los empleados públicos y sus miedos por perder sus puestos por motivos políticos o discrecionales asegura a los cargos políticos una lealtad sin fisuras que traspasa con facilidad las barreras de la profesionalidad y de la ética de los servidores públicos”. Que se den estas situaciones es muy grave en los procesos selectivos de todos los niveles y categorías profesionales de empleados públicos, pero se hace especialmente visible en los puestos de responsabilidad del funcionariado. Se trata de esos empleados que deben trabajar codo a codo con los representantes institucionales, que deben asesorarles para que sus decisiones, independientemente del signo político e ideología que representen, sirvan al interés público y no a fines individuales o de grupos de poder que buscan un lucro concreto, muchas veces además al margen de la legalidad vigente. Desde la Agencia Valenciana Antifraude entendemos que una administración pública bien seleccionada resiste a los cambios políticos y no está a merced de éstos, responde con profesionalidad y rigor a los retos y situaciones que se presentan, y garantiza la objetividad en el desarrollo del trabajo de los empleados que viene a plasmar una política pública previamente definida. Por lo tanto, la selección de los empleados públicos en base a los principios rectores aquí expuestos, debería ser un objetivo de cada equipo de gobierno de toda administración, y el incumplimiento de los mismos tendría que ser rechazado de pleno por la ciudadanía. Mª José Moragues Faus Jefe de unidad de análisis e investigación de la Agencia Valenciana Antifraude [1]…