Los olvidados del TREBEP

Las leyendas urbanas cuentan que la norma más conocida y citada de todos los ordenamientos jurídicos del mundo es la Quinta Enmienda de la Constitución Norteamericana de 1791. Las crónicas jurídicas (Swerdlow, 1982) recogen como uno de los momentos históricos de la utilización de la Quinta Enmienda la comparecencia de Blanche Posner, una profesora jubilada integrante de la WSP (Women Strike for Peace), que se acogió a la Quinta hasta 44 veces en la misma audiencia ante la HUAC (Comité de Actividades Antiestadounidenses). Ella, junto con sus compañeras, que también siguieron la misma línea de defensa, sumaron hasta 145 invocaciones en el mismo proceso de la norma de la Constitución Norteamericana que permite a los testigos negarse a responder cuando las respuestas pueden incriminarlos. En la práctica jurídica de nuestro ordenamiento jurídico nacional los preceptos legales sobre los que existe consenso como más utilizados y citados son, también, dos artículos de la Constitución de 1978, el 14 y el 24. El primero, regulador de la igualdad, y el segundo de la tutela judicial efectiva y del derecho a la defensa. En el lado contrario de la fama, en el lugar donde habita el olvido, se encuentran los artículos menos utilizados y desconocidos de nuestro ordenamiento jurídico, que al parecer de parte de la doctrina resultan ser los artículos 52 a 54 del TREBEP. LOS OLVIDADOS DEL TREBEP: los artículos 52 a 54 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público. El Código de Conducta de los empleados públicos es el gran olvidado en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, mereciendo señalarse que tal abandono lo ha sido tanto por la doctrina, como por los procesos selectivos desarrollados por las Administraciones Públicas, como (en ocasiones) por la formación que se imparte a los empleados públicos una vez que ingresan a la función pública, como, consecuentemente por su falta de aplicación, por la jurisprudencia que emana de Juzgados y Tribunales. La regulación del Código de Conducta se encuentra, para sorpresa de numerosos empleados públicos que desconocen tal cuestión, recogido con rango de ley en los artículos 52 a 54 del Capítulo VI del Título III del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. El TREBEP establece la regulación del Código de Conducta de los empleados públicos (art. 52), detallando los principios éticos que deberán respetar (art. 53) así como los principios de conducta a que están sujetos (art. 54). A continuación analizaremos y justificaremos en este texto la afirmación de que los artículos reguladores del Código de Conducta de los empleados públicos son los grandes olvidados de nuestro sistema jurídico público, debiendo adelantarse desde este momento que parte de la doctrina ya ha venido apuntando esta conclusión, aunque sin detallarla y extenderla, razón que impulsa y justifica este trabajo, y en tal sentido tenemos que hacer nuestra la contundente conclusión que nos recuerda que “el Código de Conducta del TREBEP, aplicable a empleados públicos, ha pasado sin pena ni gloria, como un perfecto desconocido” (Jiménez Asensio, 2020). 1. La doctrina: la tardía ética administrativa y las dudas sobre los códigos éticos. Las preocupaciones de modernización y reforma de la función pública en nuestro ordenamiento jurídico han pivotado fundamentalmente sobre los aspectos burocráticos, organizativos y de control (Irurzun Montoro, 2010). Así, la preocupación del legislador, y de gran parte de la doctrina, se centró en el estudio de la Administración Electrónica, y muy en concreto en la integración de las nuevas tecnologías en las instituciones clásicas de nuestro derecho administrativo, siendo preterido el estudio de la ética en el marco de la Administración. No será hasta la primera década del siglo XXI cuando, los conocidos y abundantes casos de corrupción producidos en el marco de la actividad política -y de forma conexa en las propias Administraciones Públicas- han dado lugar a reflexiones doctrinales que culminarían con la regulación de comportamientos éticos de la actividad pública. Desde este momento se afianzará una preocupación doctrinal por el comportamiento y cualidades éticas y morales de los empleados públicos. La doctrina ha venido utilizando indistintamente, para esta figura desconocida hasta el momento en nuestro derecho público, las denominaciones de ética pública o ética política (Villoria Mendieta 2007), pareciendo a nuestro juicio más acertada la denominación de ética administrativa (Gracia Romero & Latorre Vila, 2007). El estudio doctrinal de la ética administrativa se sustenta en dos grandes pilares; por un lado, aquella rama del conocimiento que atiende y persigue la explicación de la ética de la propia organización pública; por otro lado, el segundo enfoque de la ética administrativa atiende al estudio de la ética del personal al servicio de la propia Administración. La ética de los empleados públicos en la que se integra el Código de Conducta también es susceptible de ser analizada desde dos prismas conceptuales: el negativo y el positivo (Carro Fernández-Valmayor, 2010). El enfoque negativo atiende a la construcción de una ética limitativa, esto es, aquella que pretende evitar comportamientos fraudulentos o corruptos. La ética positiva o extensiva por el contrario pretende, en contraposición, una mejora o apasionamiento del sentido del servicio público, huyendo de la represión de conductas para buscar el fomento de valores. 2. La eficacia jurídica de los Códigos de Conducta y su aplicación por los Juzgados y Tribunales. La problemática de la eficacia jurídica de los artículos 52 a 54 del TREBEP reguladores del Código de Conducta, pese a su indudable inclusión en una norma de carácter legal, surge desde el mismo momento en que fue aprobado el Estatuto Básico del Empleado Público en el año 2007, y ello porque ya en aquella exposición de motivos el legislador, tras señalar la innovación que suponía en nuestro sistema jurídico la configuración de “un auténtico código de conducta”, inmediatamente precisaba a renglón seguido que el mismo se incluía en el Estatuto con “una finalidad pedagógica y orientadora”. La dificultad dogmática que surge de la propia exposición de motivos se acentúa ante el tenor literal…