La reforma de la malversació donarà carta blanca a la impunitat

El oblidats del TREBEP

Les llegendes urbanes conten que la norma més coneguda i citada de tots els ordenaments jurídics del món és la Cinquena Esmena de la Constitució Nord-americana de 1791. Las cròniques jurídiques (Swerdlow, 1982) reculln com un dels moments històrics de la utilització de la Cinquena Esmena la compareixença de Blanche Posner, una professora jubilada integrant de la WSP (Women Strike for Peace), que es va acollir a la  Cinquena fins a 44 vegades en la mateixa audiència davant la HUAC (Comité d’Activitats Antiestatunidenques). Ella, juntament amb les seues companyes, que també van seguir la mateixa línia de defensa, van sumar fins a 145 invocacions en el mateix procés de la norma de la Constitució Nord-americana que permet als testimonis negar-se a respondre quan les respostes poden incriminar-los. En la pràctica jurídica del nostre ordenament jurídic nacional els preceptes legals sobre els quals existeix consens com més utilitzats i citats són, també, dos articles de la Constitució de 1978, el 14 i el 24. El primer, regulador de la igualtat, i el segon de la tutela judicial efectiva i del dret a la defensa. En el costat contrari de la fama, en el lloc on habita l’oblit, es troben els articles menys utilitzats i desconeguts del nostre ordenament jurídic, que pel que sembla de part de la doctrina resulten ser els articles 52 a 54 del TREBEP. ELS OBLIDATS DEL TREBEP: els articles 52 a 54 del Text Refós de l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic. El codi de conducta dels empleats públics és el gran oblidat en el nostre ordenament jurídic administratiu, mereixent assenyalar-se que tal abandó ho ha sigut tant per la doctrina, com pels processos selectius desenvolupats per les Administracions Públiques, com (a vegades) per la formació que s’imparteix als empleats públics una vegada que ingressen a la funció pública, com, conseqüentment per la seua falta d’aplicació, per la jurisprudència que emana de Jutjats i Tribunals. La regulació del codi de conducta es troba, per a sorpresa de nombrosos empleats públics que desconeixen tal qüestió, recollit amb rang de llei en els articles 52 a 54 del Capítol VI del Títol III del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic. El TREBEP estableix la regulació del codi de conducta dels empleats públics (art. 52), detallant els principis ètics que hauran de respectar (art. 53) així com els principis de conducta al fet que estan subjectes (art. 54). A continuació analitzarem i justificarem en aquest text l’afirmació que els articles reguladors del codi de conducta dels empleats públics són els grans oblidats del nostre sistema jurídic públic, havent d’avançar-se des d’aquest moment que parteix de la doctrina ja ha vingut apuntant aquesta conclusió, encara que sense detallar-la i estendre-la, raó que impulsa i justifica aquest treball, i en tal sentit hem de fer nostra la contundent conclusió que ens recorda que “el Codi de conducta del TREBEP, aplicable a empleats públics, ha passat sense pena ni glòria, com un perfecte desconegut” (Jiménez Asensio, 2020). 1. La doctrina: la tardana ètica administrativa i els dubtes sobre els codis ètics. Les preocupacions de modernització i reforma de la funció pública en el nostre ordenament jurídic han pivotat fonamentalment sobre els aspectes burocràtics, organitzatius i de control (Irurzun Montoro, 2010). Així, la preocupació del legislador, i de gran part de la doctrina, es va centrar en l’estudi de la  administració electrònica, i molt en concret en la integració de les noves tecnologies en les institucions clàssiques del nostre dret administratiu, sent preterit l’estudi de l’ètica en el marc de l’Administració. No serà fins a la primera dècada del segle XXI quan, els coneguts i abundants casos de corrupció produïts en el marc de l’activitat política -i de manera connexa en les pròpies Administracions Públiques- han donat lloc a reflexions doctrinals que culminarien amb la regulació de comportaments ètics de l’activitat pública. Des d’aquest moment s’afermarà una preocupació doctrinal pel comportament i qualitats ètiques i morals dels empleats públics. La doctrina ha vingut utilitzant indistintament, per a aquesta figura desconeguda fins al moment en el nostre dret públic, les denominacions d’ètica pública o ètica política (Villoria Medineta, 2007), semblant al nostre judici més encertada la denominació d’ètica administrativa (Gracia Romero & Latorre Vila, 2007). L’estudi doctrinal de l’ètica administrativa se sustenta en dos grans pilars; d’una banda, aquella branca del coneixement que atén i persegueix l’explicació de l’ètica de la pròpia organització pública; d’altra banda, el segon enfocament de l’ètica administrativa atén l’estudi de l’ètica del personal al servei de la pròpia Administració. L’ètica dels empleats públics en la qual s’integra el codi de conducta també és susceptible de ser analitzada des de dos prismes conceptuals: el negatiu i el positiu (Carro Fernández-Valmayor, 2010). L’enfocament  negatiu atén la construcció d’una ètica limitativa, això és, aquella que pretén evitar comportaments fraudulents o corruptes. L’ètica positiva o extensiva per contra pretén, en contraposició, una millora o apassionament del sentit del servei públic, fugint de la repressió de conductes per a buscar el foment de valors. 2. L’eficàcia jurídica dels códis de conducta i la seua aplicació pels Jutjats i Tribunals. La problemàtica de l’eficàcia jurídica dels  articles 52 a 54 del TREBEP reguladors del codi de conducta, malgrat la seua indubtable inclusió en una norma de caràcter legal, sorgeix des del mateix moment en què va ser aprovat l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic l’any 2007, i això perquè ja en aquella exposició de motius el legislador, després d’assenyalar la innovació que suposava en el nostre sistema jurídic la configuració de “un autèntic codi de conducta”, immediatament precisava a continuació que el mateix s’incloïa en l’Estatut amb “una finalitat pedagògica i orientadora”. La dificultat dogmàtica que sorgeix de la pròpia exposició de motius s’accentua  davant el tenor literal de l’article 52 in fine, en el qual s’estableix que “Els principis i regles establits en aquest capítol informaran la interpretació i aplicació del règim disciplinari dels empleats públics ”. La regulació establida…

Integritat i ètica Pública: implantació i control

Integritat pública: Donar prioritat als interessos públics per damunt dels interessos privats. Alinear-se amb els valors, principis i normes compartits per la comunitat. Ètica pública: governar i gestionar el públic fent les coses bé. La corrupció és tot el contrari. És la degradació de l’ètica i la integritat. Deteriora l’Estat de dret i impedeix el seu funcionament normal amenaçant els principis constitucionals que l’inspiren, especialment el del sotmetiment de tots els poders públics a l’ordenament jurídic, el de la igualtat de tots davant la llei o l’obligació de l’Administració Pública de servir amb objectivitat els interessos generals de conformitat amb l’art. 103 de la CE. En una conferència dins de les activitats formatives de l’Agència Valenciana Antifrau, el catedràtic d’història de la filosofia de la Universitat Complutense, José Luis Villacañas, afirmava que la corrupció no sols ens roba diners sinó també la dignitat, a parts iguals, i el seu enquistamient sistèmic obri el camí a la tirania i a l’arbitrarietat. El malmés i també professor José Vidal-Beneyto va sostindre sempre que la lluita contra la corrupció és el desafiament fonamental de la nostra democràcia i cridava a un moviment general de reprovació contra les pràctiques corruptes en el qual s’implicara la ciutadania. El primer fiscal anticorrupció que va tindre Espanya, Carlos Jiménez Villarejo, també en una conferència pronunciada a València amb motiu del Dia Internacional contra la Corrupció, sostenia que el fenomen de la corrupció en els Estats democràtics té causes estructurals que guarden relació amb l’organització de l’Estat, les seues Administracions Públiques i l’ordenació dels poders públics. Entre altres, per la insuficiència dels controls quan abdiquen de les seues funcions bé per passivitat, bé per complicitat més o menys encoberta. I podríem seguir amb cites d’altres estudiosos de la integritat i l’ètica pública, Victoria Camps, Manuel Villoria o Adela Cortina els qui conflueixen a situar en l’eix fonamental de qualsevol sistema polític i de governança el deure de fer el que està bé des de l’exemplaritat dels seus governants. De res serveix exigir al ciutadà comportaments ètics i compliment normatiu si els qui estan en la cúspide del poder no donen exemple. La integritat es construeix per dalt i el seu efecte trencada impregna al conjunt d’institucions. El marc de la integritat pública en un Estat de dret, projectable a qualsevol administració pública territorial o institucional, és un sistema jurídic que s’edifica a partir del ferm propòsit dels respectius màxims representants per complir la llei i en conseqüència combatre la corrupció. Són necessàries normes legals seguides de conductes exemplars en el seu sòlid compliment. Sense normes i sense cultura de compliment és impossible posar fi a les inèrcies que ens venen de segles d’abusos i desviaments de poder i d’apropiació del públic en benefici d’interessos privats. Amb normes, però sense cultura de compliment, li obrim les portes al cinisme social. Tampoc és bo que els sistemes de compliment que a poc a poc es van incorporant es queden en meres formalitats dirigides únicament a salvar responsabilitats. El ciutadà sent l’Administració Pública com la superestructura des d’on s’ha de donar servei a les necessitats de la societat resolent els problemes que afecten l’interés general. La bona governança és el camí per a lluitar contra una de les xacres que més mal fa a la democràcia i a l’economia. La corrupció lleva recursos públics per a entregar-los a tecnoestructures o organitzacions criminals que poden incrustar-se en les nostres administracions i governs. Segons l’OCDE entre un 10% i un 30% dels grans projectes d’obres es perden per ineficàcia dels controls i per mala gestió. Segons l’FMI, fins a 60.000 milions d’euros perd Espanya per conductes corruptes o irregulars. Només, en males pràctiques en la contractació pública, la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC) xifra en 40.000 milions d’euros aquestes pèrdues. I per si no fora suficient, el Tribunal de Comptes Europeu, va detectar en 2013 que la construcció de 1000 m² d’autopista costa a Espanya en les mateixes condicions orogràfiques el doble que a Alemanya. Fa pocs mesos, la CNMC va sancionar a les sis majors constructores espanyoles perquè durant 25 anys han estat concertant-se per a repartir-se les adjudicacions dels grans contractes públics… la llista d’indicadors és interminable. Podem sostindre que en el nostre ecosistema públic l’interés general i el benestar comú ha estat en massa ocasions marginat en favor d’interessos personals, corporatius o grups d’interés que, amb estratègies de portes giratòries, suborns, tràfic d’influències, finançaments il·legals de partits, etc. han pres decisions al marge dels canals democràtics i els interessos generals, pensant únicament en els seus propis beneficis. L’urbanisme depredador i especulatiu, per exemple, va deixar en la meua terra, València, una reguera d’esquelets de formigó i territori convertit en erms, va destruir el sistema financer de tota una comunitat en afonar les seues dues grans caixes d’estalvi i un banc, els tres centenaris. I tot es va fer gràcies a que moltes institucions autonòmiques, municipals o del propi Estat van sucumbir irresponsablement a l’immens poder del benefici ràpid i l’economia especulativa. Encara estem pagant aquell castell d’arena que es va esfondrar en 2008 en haver d’assumir l’Estat el deute privat generat per tanta cobdícia i irresponsabilitat. Així mateix, bona part dels serveis que l’administració pública ha de garantir als ciutadans, han anat perdent amb el temps la seua naturalesa de serveis públics per a passar a ser concessions privades de gestió opaca i objectiu apetitós per a grans empreses la capacitat d’influència de les quals i de poder són en moltes ocasions superiors a la pròpia capacitat de les administracions per a controlar-los o posar-los límit. Aquest desequilibri s’ha traduït en la captura del públic per corporacions que no rendeixen comptes davant ningú i que extrauen rendes dels ciutadans a través de taxes i preus amb escàs o deficient control públic. Com a resultat de recents actuacions de l’agència que dirigisc, després de la corresponent investigació, es va determinar que una concessionària del servei d’aigües d’un municipi haurà de retornar més d’un milió d’euros a l’ajuntament.…