L’urbanisme i el risc de corrupció

Sota el lema “L’urbanisme i el risc de corrupció” l’Agència de Prevenció i Lluita contra el Frau i la Corrupció de la Comunitat Valenciana va commemorar el passat 12 de desembre, per sisena vegada, el Dia Internacional de Lluita contra la corrupció. Un grapat de triats experts van parlar de l’importantíssim paper de la ciutadania davant el fenomen de la corrupció urbanística que, de forma organitzada, pot i deu, defensar l’espai públic del qual tots som legítims propietaris. Ens van comptar en primera persona casos en els quals la lluita contra aquesta xacra, malgrat ser molt dura, aconsegueix no sols revertir situacions, sinó també imposar merescudes condemnes als qui grollerament infringeixen la llei en el seu propi benefici. També vam tindre l’oportunitat de conéixer la visió jurídica d’aquest lamentable atropellament al bé comú. El bé jurídic protegit en la corrupció urbanística és la utilització racional del mitjà com a recurs natural limitat i l’adequació del seu ús a l’interés general. Es tracta d’un bé comunitari que no té un titular concret, sinó que la seua lesió perjudica, en major o menor mesura, a tota una col·lectivitat, perquè els escàndols de corrupció lligats a l’urbanisme tenen un enorme impacte: econòmic, ambiental i social. Entre les causes d’aquest fenomen s’assenyala l’excessiva discrecionalitat amb què els Ajuntaments han exercit i exerceixen la funció planificadora. Convenis urbanístics amb particulars que atorguen a aquests un paper decisiu, promocions immobiliàries com a caldo de cultiu, o tecnoestructures funcionarials, bé fent desistiment de les seues funcions, bé servint activament de corretja de transmissió. L’ONG Transparència Internacional ha assenyalat que l’àmbit on la corrupció és més elevada a Espanya és el local. En aquests governs, sobretot en els situats en la costa o en els voltants de les grans ciutats, la qualificació del sòl urbà és l’origen dels majors casos de corrupció. S’adverteixen greus problemes, almenys, en quatre grans àrees: la normativa, la burocràtica, la política i la judicial. La hiperregulació, o fins i tot a vegades la regulació tramposa, deixa oberta la porta a l’arbitrarietat, la confusió i l’opacitat, la prepotència en la presa de decisions i el mal govern. L’obertura d’activitats i el seu funcionament sense la concessió de les oportunes llicències fent els ulls grossos o l’excessiu retard d’autoritzacions en temes senzills que hagueren de resoldre’s amb major eficàcia, són disfuncions del sistema que és necessari corregir. Formació i informació, tant del funcionariat com dels càrrecs electes i no electes, són fonamentals per a previndre la desviació de qualsevol conducta. Les conseqüències no són fútils: possibles delictes de prevaricació, malversació de fons públics, suborns, blanqueig de capitals, organització criminal, tràfic d’influències, finançament il·legal de partits polítics; o com menys, sancions administratives, que han de ser proporcionals, dissuasives i efectives; a més d’aquelles conseqüències que malgrat ser intangibles, tenen una repercussió fins i tot més perjudicial: el mal reputacional, la desconfiança de la ciutadania en les seues institucions i en els qui les governen, la fallida del principi d’igualtat i la desvinculació del bé comú i de l’interés general en benefici d’uns quants. No podem negar la lentitud de la via judicial, amb causes que es prolonguen una mitjana de huit anys; justícia que és onerosa, i que no pot ser costejada pel ciutadà mitjà. A més, moltes vegades embullada: L’assumpte resulta que és contenciós quan es va plantejar per la via penal, o viceversa, si es va plantejar l’acció penal, els fets acaben no ajustant-se als elements del tipus, ja que no tot el que és corrupció està recollit en el Codi Penal. També el Codi Penal requeriria una profunda reforma, així com la Llei processal. La complexitat d’aquests assumptes fa inviable que es puguen escometre adequadament, amb els escassos mitjans personals i materials de què es disposa. Des del nostre punt de vista, els delictes de corrupció haurien de ser de coneixement d’una justícia especialitzada, com ha ocorregut amb temes tan particulars i repudiables com la violència de gènere. Curiós resulta que, encara que urbanitat i urbanisme, procedeixen d’idèntica etimologia, urbs-urbis en llatí, els seus significats actuals més comuns siguen summament distants. Segons la RAE, urbanitat és el comportament d’acord amb els bons modals que demostra bona educació i respecte cap als altres. No obstant això, segons la RAE, urbanisme és l’ordenació dels edificis i espais d’una ciutat; la concentració i distribució de la població a les ciutats. Davant això i amb tots els meus respectes als acadèmics, és preferible en aquest cas acudir a la Wikipèdia, que defineix l’urbanisme com l’estudi de com els habitants d’àrees urbanes, pobles i ciutats, interactuen amb l’entorn construït. Afig l’enciclopèdia lliure la necessitat de la planificació urbana, centrada en el disseny físic i la gestió de les estructures urbanes. En el seu conjunt, estudia les relacions socials, econòmiques i ambientals que tenen lloc dins del fenomen urbà. Devem el terme urbanisme a l’enginyer de camins català Ildefons Cerdà, a la fi del segle XIX. Home polifacètic, va escriure la Teoria general de la urbanització (1895), obra pionera per la qual se’l considera un dels fundadors de l’urbanisme modern. El seu projecte més important va ser la reforma urbanística de la Barcelona del segle XIX mitjançant el Pla Cerdà, amb el qual va crear el barri de l’Eixample. Segons Cerdà, la urbanística és la planificació dels diversos llocs i ambients en els quals es desenvolupa la vida material, sentimental i espiritual en totes les seues manifestacions, individuals i col·lectives, i comprén tant els assentaments urbans com els rurals. El benestar de la població, resident o forastera, constitueix l’objecte últim de la urbanització. Cerdà deia: «Heus ací les raons filosòfiques que em van induir i van decidir a aportar la paraula urbanització, no sols per a indicar qualsevol acte que botiga a agrupar l’edificació i a regularitzar el seu funcionament en el grup ja format, sinó també el conjunt de principis, doctrines i regles que han d’aplicar-se, perquè l’edificació i el seu agrupament, lluny de comprimir, desvirtuar i corrompre les facultats físiques, morals i intel·lectuals d’home social, servisquen…

La reforma de la malversació donarà carta blanca a la impunitat

El oblidats del TREBEP

Les llegendes urbanes conten que la norma més coneguda i citada de tots els ordenaments jurídics del món és la Cinquena Esmena de la Constitució Nord-americana de 1791. Las cròniques jurídiques (Swerdlow, 1982) reculln com un dels moments històrics de la utilització de la Cinquena Esmena la compareixença de Blanche Posner, una professora jubilada integrant de la WSP (Women Strike for Peace), que es va acollir a la  Cinquena fins a 44 vegades en la mateixa audiència davant la HUAC (Comité d’Activitats Antiestatunidenques). Ella, juntament amb les seues companyes, que també van seguir la mateixa línia de defensa, van sumar fins a 145 invocacions en el mateix procés de la norma de la Constitució Nord-americana que permet als testimonis negar-se a respondre quan les respostes poden incriminar-los. En la pràctica jurídica del nostre ordenament jurídic nacional els preceptes legals sobre els quals existeix consens com més utilitzats i citats són, també, dos articles de la Constitució de 1978, el 14 i el 24. El primer, regulador de la igualtat, i el segon de la tutela judicial efectiva i del dret a la defensa. En el costat contrari de la fama, en el lloc on habita l’oblit, es troben els articles menys utilitzats i desconeguts del nostre ordenament jurídic, que pel que sembla de part de la doctrina resulten ser els articles 52 a 54 del TREBEP. ELS OBLIDATS DEL TREBEP: els articles 52 a 54 del Text Refós de l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic. El codi de conducta dels empleats públics és el gran oblidat en el nostre ordenament jurídic administratiu, mereixent assenyalar-se que tal abandó ho ha sigut tant per la doctrina, com pels processos selectius desenvolupats per les Administracions Públiques, com (a vegades) per la formació que s’imparteix als empleats públics una vegada que ingressen a la funció pública, com, conseqüentment per la seua falta d’aplicació, per la jurisprudència que emana de Jutjats i Tribunals. La regulació del codi de conducta es troba, per a sorpresa de nombrosos empleats públics que desconeixen tal qüestió, recollit amb rang de llei en els articles 52 a 54 del Capítol VI del Títol III del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic. El TREBEP estableix la regulació del codi de conducta dels empleats públics (art. 52), detallant els principis ètics que hauran de respectar (art. 53) així com els principis de conducta al fet que estan subjectes (art. 54). A continuació analitzarem i justificarem en aquest text l’afirmació que els articles reguladors del codi de conducta dels empleats públics són els grans oblidats del nostre sistema jurídic públic, havent d’avançar-se des d’aquest moment que parteix de la doctrina ja ha vingut apuntant aquesta conclusió, encara que sense detallar-la i estendre-la, raó que impulsa i justifica aquest treball, i en tal sentit hem de fer nostra la contundent conclusió que ens recorda que “el Codi de conducta del TREBEP, aplicable a empleats públics, ha passat sense pena ni glòria, com un perfecte desconegut” (Jiménez Asensio, 2020). 1. La doctrina: la tardana ètica administrativa i els dubtes sobre els codis ètics. Les preocupacions de modernització i reforma de la funció pública en el nostre ordenament jurídic han pivotat fonamentalment sobre els aspectes burocràtics, organitzatius i de control (Irurzun Montoro, 2010). Així, la preocupació del legislador, i de gran part de la doctrina, es va centrar en l’estudi de la  administració electrònica, i molt en concret en la integració de les noves tecnologies en les institucions clàssiques del nostre dret administratiu, sent preterit l’estudi de l’ètica en el marc de l’Administració. No serà fins a la primera dècada del segle XXI quan, els coneguts i abundants casos de corrupció produïts en el marc de l’activitat política -i de manera connexa en les pròpies Administracions Públiques- han donat lloc a reflexions doctrinals que culminarien amb la regulació de comportaments ètics de l’activitat pública. Des d’aquest moment s’afermarà una preocupació doctrinal pel comportament i qualitats ètiques i morals dels empleats públics. La doctrina ha vingut utilitzant indistintament, per a aquesta figura desconeguda fins al moment en el nostre dret públic, les denominacions d’ètica pública o ètica política (Villoria Medineta, 2007), semblant al nostre judici més encertada la denominació d’ètica administrativa (Gracia Romero & Latorre Vila, 2007). L’estudi doctrinal de l’ètica administrativa se sustenta en dos grans pilars; d’una banda, aquella branca del coneixement que atén i persegueix l’explicació de l’ètica de la pròpia organització pública; d’altra banda, el segon enfocament de l’ètica administrativa atén l’estudi de l’ètica del personal al servei de la pròpia Administració. L’ètica dels empleats públics en la qual s’integra el codi de conducta també és susceptible de ser analitzada des de dos prismes conceptuals: el negatiu i el positiu (Carro Fernández-Valmayor, 2010). L’enfocament  negatiu atén la construcció d’una ètica limitativa, això és, aquella que pretén evitar comportaments fraudulents o corruptes. L’ètica positiva o extensiva per contra pretén, en contraposició, una millora o apassionament del sentit del servei públic, fugint de la repressió de conductes per a buscar el foment de valors. 2. L’eficàcia jurídica dels códis de conducta i la seua aplicació pels Jutjats i Tribunals. La problemàtica de l’eficàcia jurídica dels  articles 52 a 54 del TREBEP reguladors del codi de conducta, malgrat la seua indubtable inclusió en una norma de caràcter legal, sorgeix des del mateix moment en què va ser aprovat l’Estatut Bàsic de l’Empleat públic l’any 2007, i això perquè ja en aquella exposició de motius el legislador, després d’assenyalar la innovació que suposava en el nostre sistema jurídic la configuració de “un autèntic codi de conducta”, immediatament precisava a continuació que el mateix s’incloïa en l’Estatut amb “una finalitat pedagògica i orientadora”. La dificultat dogmàtica que sorgeix de la pròpia exposició de motius s’accentua  davant el tenor literal de l’article 52 in fine, en el qual s’estableix que “Els principis i regles establits en aquest capítol informaran la interpretació i aplicació del règim disciplinari dels empleats públics ”. La regulació establida…